新聞來源：環境資訊中心、The News Lens關鍵評論 文：陳文姿
2015年《國土計畫法》（簡稱國土法），終於在立法院通過。作為國家山林永續發展的最高指導原則，《國土法》是否是一切土地爭議的解答？《國土法》是從《區域計畫法》演進而來，能否突破舊法的窠臼，朝著理想前進？
國土治理相關法案簡介國土管理是中央與地方層層負責的概念。《國土法》通過後，中央須公告實施「全國國土計畫」，之後，直轄市、縣（市）主管機關再依此原則公告「直轄市、縣（市）國土計畫」（以下簡稱縣市國土計畫）與國土功能分區。《國土法》通過以前，國土治理分為三類：都市土地由《都市計畫法》管理；非都市土地由《區域計畫法》管理；國家公園則由《國家公園法》管理。
《國土法》雖然是從《區域計畫法》演進而來，但未來所有土地都會納入《國土法》之下統籌計畫，《國土法》將成上位法。全國土地劃為12種分區，依據不同分區而有不同的使用利用跟管理規則。
【從過去缺失看國土法未來】
為讓民眾更深入了解國土法，本報特地邀請政大地政系助理教授戴秀雄，從《國土法》法規本質的限制、歷史發展的脈絡、人為執行的問題、看解讀《國土法》的未來。
Q1：《國土法》如何管制全國土地的使用，能管制個別土地嗎？
戴：「全國國土計畫」是站在最高的角度，綜觀國土的整體分配，所訂下的大方向，大策略，各縣市再依「全國國土計畫」訂下的原則去訂定「縣市國土計畫」並決定土地功能分區的配置。
舉例來說：「
全國國土計畫」考量全國糧食安全，訂下國家應保有的最少農地總量後，會要求地方維持農地基本面積。至於哪塊地應劃為農業發展區，則屬地方政府的權責。「全國國土計畫」本身並不直接管制個別土地。
土地一旦被劃入不同的分區，土地利用的管制就會隨之不同。例如農業發展區上就不能蓋工廠，而國土保育區上的開發也會受到限制。所以，個別土地之利用其實是落實在「縣市國土計畫」跟「都市計畫」。大眾解讀《國土法》前必須先有這層認識。
國土法修改後，空間計畫系統的改變。製圖：陳文姿
Q2：《國土法》是從《區域計畫法》進展而來，而《區域計畫法》最令人詬病的就是只要分區不合需要，申請分區變更就可以開發了。《國土法》如何避免此問題？
戴：雖然《區域計畫法》中對土地分區的使用有所限制，例如農業區不得建工廠，但在這種狀況，只要申請分區變更，將農業區變更為工業區，就可以避開這些限制。導致土地管制功能喪失殆盡，區域計畫被架空而無力化。
鑒於過去《區域計畫法》所定的「開發許可」進行分區變更時，無須檢討整體區域計畫，可直接個案核准開發案的土地分區與編定。《國土法》中，改採「使用許可」。差異在於分區不能被個案變更，只要不符合分區規定，就無法通過申請。此外，《國土法》中增加公民參與的機制，未來審議過程都要辦理公聽會、公開展覽。藉由民眾參與監督，未來《國土法》對於土地使用管制的控管力或指導力，將有明顯的提升。
Q3：過去地方政府常以新訂或擴大都市計畫不斷的擴大對土地的需求，《國土法》未來可以解決這問題嗎？
戴：《國土法》通過後，雖然「國土計畫」將取代原先的「區域計畫」，成為我國空間規畫與發展最上位的法定計畫，但其實質控管能力，恐仍受限其歷史脈絡跟既有的行政組織。
《區域計畫法》長年以來在實務上幾乎無足輕重，這要從法制發展的脈絡來看。由於人口密集聚居造成土地利用的衝突，土地規劃需求衍生，因而產生《都市計畫法》。後來，非都市的土地（都市計畫區以外土地）管理問題漸多，才開始制定《區域計畫法》。所以《都市計畫法》的誕生遠早於《區域計畫法》。
在這種脈絡下，雖然過去《區域計畫法》條文中有明定可以控管都市計畫土地，但實質上，並未真正嘗試去指導都市計畫。《國土法》對此問題已加以補強，但成效仍需觀察，畢竟問題的產生是出自行政上的執行不力，而非法律條文。
Q4：過去《區域計畫法》雖有土地分區的使用限制，但並未落實《國土法》如何解決執行面的問題？
戴：台灣許多問題都不在法律，而在執行，如現行法規能確實執行，成效將很驚人。以整頓農地上的非法工廠為例，現有法律就足以處理，但縣市官員與地方代表擔心得罪人，不敢去做，這是人為問題。
《國土法》雖可提供國土永續發展基金，可供地方政府強迫將非法工廠遷出農業區，但地方是否執行，仍待觀察。事實上，問題也不僅止於地方，中央政府過去也常以重大建設或經濟發展為由，架空區域計畫。
例如，當初規劃國光石化時，經濟部就不曾從國土規劃的角度去檢討其計畫；而農發條例第18條更開下惡例，打破土地使用管制，允許不應有建築物的農業用地上興建農舍。
過去《區域計畫法》管不住政府部會的部門計劃（例如水庫、道路、工業區），現在《國土法》中則規定，興辦一定規模的部門計畫都應遵循國土計畫的指導。如能確實做到這一點，《國土法》才會真的不一樣。
【公民力量決定國土未來】
無論是因規劃帶來的開發限制，或是不當規劃下產生的各種災害，公民都首當其衝。公民該如何看待土地規劃？又如何發揮公民力量？
公民是國土不當規劃的第一線受害者，也扮演監督者的角色。圖為全國區域計畫修正案公聽會南部場。圖片來源：本報資料照
Q5：《國土法》通過後，不宜開發的地區勢必有所限制，個人的財產權是否因此受到影響？
戴：國土規劃天生就是人民土地與財產權的天敵。只要做規劃，就會伴隨一定的限制。
以產權的角度，土地使用都是產權擁有者的個人自由。但是當每個人要求高度的自由發展，就會產生矛盾與衝突。並非每個人都能站在互利的角度或是公共整體的高度思考，因此才賦予政府權力去做合理的空間規劃。
政府規劃需考量民眾的居住權、生存環境與社會經濟等因素。如果有不合理限制，政府不能強迫民眾買單；但若是合理限制，民眾也要調整心態。不能因為地價跌了，就要求政府賠償。
至於高度危險地區，為防止天然災害傷及民眾生命，政府就應補償民眾搬遷損失。但從另一個角度看，如果真是高危險地區，民眾也不應等政府補償才搬遷。
Q6：國土沒有規劃時，民眾感慨國家缺乏《國土法》來保護山林與人民生命財產安全；但有了規劃後，民眾又抱怨層層法規，效率低落，限制過多。這樣的兩難該如何看待？
戴：效率跟控管，是一種平衡遊戲，端看重點要放在那邊。最終結果，將取決於社會的價值觀。
整體而言，台灣人重商、重效率、重經濟發展。在台灣，超過二至三年的政府計畫就會被認為是效率低落。但是在德國，土地重劃動輒耗時十幾年都是常見的現象。
開發所造成的影響是長久且廣泛的，從廢棄物處理、生態保護、能源計畫、到社會人文都要納入全面評估，台灣卻在一兩年內就要完成生態跟棲地調查，我們是不是太過急切了？
Q7：傳統上，雲嘉南地區是全國糧倉，工業區則多在中南部。這樣的區塊規劃常引發不滿，《國土法》如何協調這類問題？
戴：這樣的規劃確實有不公平之處。例如：要求某縣市作為全國糧倉，則必須壓抑該縣二級產業發展，其工商業收入勢必較低而愈顯弱勢。
《國土法》在這方面能做的非常有限。以全國農地面積為例，可能的做法是要求各縣市符合最低基本值的農業土地面積，地方政府是否願意額外增加，則由地方自行決定。如果政府對地方政府有特殊要求，就必須解釋其必要性及公益性。
我們無法規定某些縣市不得再設立工廠，但是，當某地區增加工廠，另一地區相對就要減少，而不是全面性增加。《國土法》就是扮演溝通與協調的腳色。
至於誰該增加工廠或誰該增加農地，中央應釋出善意，提供有相對的補貼或補償，至少要讓地方甘願。國際間也不乏類似案例，例如，一味要求熱帶雨林國家不得砍雨林，卻罔顧該國人民發展需求，也不給補償，難怪被說是環境帝國主義。
Q8：水庫、電廠、工廠、甚至保護區，這些設施常遭地方民眾反對，該怎麼看待這些規劃？
戴：從國家整體空間發展來看，環境是極為重要的元素，卻非絕對唯一優先考量，必須與其他元素相互權衡取捨。我們或許不歡迎工廠、反對水庫興建，卻不可能在法規或計畫裡全面禁止。
至於一個設施在特定地點是否合適，須先將考量因素具體呈現，才能精確評估與討論，原理與環保署所進行的環境影響評估（環評）是相通的。
我很期望《國土法》能引入「迴避原則」跟「生態補償原則」，即政府應先證明這些建設在該地點有其不可迴避性。無法避免時則當全力減輕傷害，並藉生態補償的觀念，用另一塊地來彌補造成的生態環境損失。可惜的是，《國土法》並沒有從《濕地法》中完整承襲這兩項機制。
Q9：國土規劃是站在國家高度思考做的整體規劃，民眾也能參與甚至影響國土規劃嗎？
戴：《國土法》是站在全國角度思考，原理是上至下的規劃，但實際分區、落實管制兩項權責都落在縣市政府。而民眾最清楚地方需求，所以，唯有民眾參與，國土規劃才能務實。
《國土法》雖已通過，但未來還有一連串施行細則、認定標準、劃定辦法尚未公布；全國國土計畫、縣市國土計畫等也還在規劃中。未來這些法案與計畫都必須辦理公開展覽、公聽會。民眾只要有意見，都可以表達，而政府也須予以回應。
台灣公民很少注意這類訊息，但這些都是切身權益，不去關切，就是放棄權益。這是公民應要培養的習慣。
Q10：請問您對這部《國土法》的觀察——它足以確保我們有更完整的國土規劃嗎？
戴：雖然《國土法》已討論多年，但這次立法其實是在倉促中通過，其中仍包含不少需要時間討論的問題。至於依據《國土法》能否訂得出擲地有聲、深具說服力的國土規劃，這是規劃實務的問題，目前無法憑空揣測，畢竟「計畫法」和「計畫」是兩回事。
從執行面來看，法律條文必須能防堵弊端，但法律卻不是萬能的。「徒法不足以自行」，政府是否切實執行？民眾是否想辦法鑽漏洞取巧？這都影響法律執行的成效。
就法律制定技巧而論，德國法律在類似法領域裡並沒有比台灣的法規更嚴格、更細密，成效卻勝過台灣，其中的差異就在公民對環境認知素養，民眾自發性遵循的結果。這一點或許可以提供大家想一想。
【細說國土分區眉角】
農地上長工廠，農地變都市，劃設保護區，難解的問題會在分區劃設後，就此解決嗎？而分區劃分，必然成為《國土法》能否真正落實土地管制的關鍵，也是未來各界角逐的戰場。
國土功能分區簡介
「分區」概念在土地規劃裡並不新，例如工業區、特定農業區、風景區等。然而過往分區變更太浮濫，只要變更分區，即可開發，以致分區未能配合計畫而失去實質意義。《國土法》施行後，將依規劃重新劃設分區，並嚴格限制分區變更。
《國土法》四大分區為：國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區（以下簡稱國土保育區、海洋地區、農業地區、城鄉地區），每個分區下有三個類別。全國土地未來都將依特性與規劃，分成12種類型進行控管。
國土法的四大功能分區。圖片來源：內政部
Q11：舊分區方式為何達不到管制成效，新分區方法可改變弊端嗎？差異在哪？
戴：1974年《區域計畫法》通過後，政府開始針對非都市土地進行分區與編定，當時還未進行真正規劃。而所謂編訂，也僅紀錄當時土地使用現況。例如，進行農作的土地就編為農牧用地，已蓋工廠的就是工業用地，這種方式只是記錄土地自然演進中呈現的狀況，而非土地規劃。
再者，分區只能藉由限制個別土地變更編定種類來控管土地利用。所謂分區管制，實質上幾乎全無功能。2000年增訂《區域計畫法》第15之1條以後條文，個別開發案除了可變更編定程序外，毋須連動檢討區域計畫便能以「開發許可」變更分區，使得分區管制形同虛設。
而
《國土法》四大功能分區則是依據空間功能需求來規劃。例如，全國糧食生產需求多少？需要多少農地（面積）？各縣市在擬定地方國土計畫時就必須評估、劃出最基本的「農業地區」；劃設「城鄉地區」時，也須評估未來人口趨勢，需要多少居住區域，不可任意以新訂或擴大都市計畫來增加。 Q12：因人口變動、經濟趨勢，產生實際分區變更需求時，將如何進行？
戴：《國土法》規定，不同分區間的變更只能透過變更國土計畫，即五年一次的「通盤檢討」，或特定原因導致的「臨時變更中辦理」，不能化整為零、漫無節制的變更。
以都市為例，人口密集的都市屬「城鄉地區」第一類，當第一類土地不夠用時，只能動用同區的第二類，甚至第三類。但並不允許去挪用其他分區。
想將其他分區的土地，例如將農地、保育區變更為都市發展，只能在通盤檢討中提出調整分區需求。縱使決定要調整分區配置，也只能先從「農業地區」的第三類挪出，分區第一類基本上必須保留。
國土法的四大功能分區的分區變更。資料來源：內政部；製圖：陳文姿
Q13：科學園區、航空城等重大開發，土地多來自農地。《國土法》可確保農地農用嗎？
戴：由於都市土地昂貴，政府在新訂工業園區或都市計畫時，多會動用便宜的農地，導致農地大量消耗，並承受極大開發壓力。
依據《國土法》，中央只能規定每個縣市必須劃定農地最低總量，而劃設分區的任務落在直轄市、縣（市）的國土計畫（簡稱縣市國土計畫）上。因此未來地方政府如何具體劃設、配置城鄉發展區和農業發展區就成了關鍵，這也是未來的主戰場及必須密切觀察處。
以航空城為例，航空城四周雖有不少農業區，但劃設時若被劃入「城鄉地區」，未來開發阻力就會很小。當然，即便是劃為「農業地區」，國土計畫通盤檢討時仍可能變更為「城鄉地區」，但程序會更耗時、複雜。往後，不會讓「農業地區」隨時被個案變更為高強度開發利用區。
因此，《國土法》下的土地分區穩定性會比現行法高，而第一次發布實施縣市國土計畫時的各分區的初始配置，將會非常重要。
Q14：經濟部「輔導未登記工廠合法經營方案」劃定了186個「特區」，輔導非法工廠就地合法。這類「農地上的特區」該設定何種分區？
戴：嚴格來說，這類特區未來會被劃入「農業地區」第三類，還是「城鄉地區」尚不可知，這是規劃實務問題，目前不好揣測。
有一種想法是，在農地總量門檻下，被污染的農地乾脆劃入「城鄉地區」，換來另一塊完整的優良農地劃入「農業地區」。這樣的概念固然不錯，但如果我們就此放棄被污染的農地，而不考慮農業環境完整性，污染農地問題將會像爛瘡一樣持續擴大，連好農田也會被破壞，這後果必須加以思考。
《國土法》雖設有國土永續發展基金，未來可供地方使用，強迫遷出非法工廠。但從法律執行面來看，現有法規就可要求工廠搬去新工業區，官員不去執行，反以「就地合法」來解決，可見問題日積月累，至今如此嚴重，其實是人謀不臧。
光靠《國土法》單一法規之力，無法讓政府執法決心振衰起敝，因為這不是法規問題是執行問題。
Q15： 《國土法》中的
「特定區域」分類，與其他12種分區有何不同？
戴：「特定區域」不同於四大功能分區，是在四大功能分區上另外疊上去，從目前狀況看來，
原住民土地、都會區、河川流域都可能劃為特定區。舉例來說，一條河的流域可能橫跨「國土保育區」、「農業地區」、「城鄉地區」，如果要對特定流域的特殊事項進行規範，例如水質保護或是洪氾區，四大功能分區的規範可能不足，那就可以運用「特定區域」的做法，建立一個計畫圖層疊上去以進行調整。
再假設，如果絕跡的雲豹身影再現，或許也可引用「特定區域」的做法，畫出特定範圍，額外壓低該地區範圍的利用與開發。
「特定區域」的規劃是計畫主管機關手裡可活用的一只活棋，可能性非常多，目前還不好評估。等都會、流域與原住民特定區區域計畫有具體內容後，才能推估特定區域的運作模式。
強震在南阿蘇村引發山崩，從空中清晰可見土石從山上向下傾瀉。（美聯社）
